各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》已經(jīng)國務院同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要改革舉措。圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險工作具有戰(zhàn)略意義。

各地區(qū)、各部門要按照簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的要求，簡化行政審批程序，推進立法工作，進一步完善制度，規(guī)范流程，加強監(jiān)管，多措并舉，在財稅、價格、土地、金融等方面加大支持力度，保證社會資本和公眾共同受益，通過資本市場和開發(fā)性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務項目的投資、運營管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務供給能力與效率。

各地區(qū)、各部門要高度重視，精心組織實施，加強協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。

 

國務院辦公廳 

２０１５年５月１９日  

關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

財政部  發(fā)展改革委  人民銀行

為打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務“雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力，現(xiàn)就改革創(chuàng)新公共服務供給機制，大力推廣政府和社會資本合作（Ｐｕｂｌｉｃ－ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ，ＰＰＰ）模式，提出以下意見：

一、充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重大意義

政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。

（一）有利于加快轉變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開。作為社會資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會組織和中介機構承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務，給予中小企業(yè)更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟增長點，增強經(jīng)濟增長動力。

（三）有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據(jù)，并納入預算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

二、總體要求

（四）指導思想。貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，借鑒國際成熟經(jīng)驗，立足國內(nèi)實際情況，改革創(chuàng)新公共服務供給機制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。

（五）基本原則。

依法合規(guī)。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。

重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

公眾受益。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

積極穩(wěn)妥。鼓勵地方各級人民政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，總結提煉經(jīng)驗，形成適合我國國情的發(fā)展模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

（六）發(fā)展目標。立足于加強和改善公共服務，形成有效促進政府和社會資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務風險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

三、構建保障政府和社會資本合作模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系

（七）明確項目實施的管理框架。建立健全制度規(guī)范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質(zhì)量。進一步完善操作指南，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標準化。制定分行業(yè)、分領域的標準化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔２０１３〕９６號）等要求，建立完善管理細則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權益。

（八）健全財政管理制度。開展財政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。

（九）建立多層次監(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃發(fā)起政府和社會資本合作項目，社會資本也可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求建議發(fā)起。行業(yè)主管部門應制定不同領域的行業(yè)技術標準、公共產(chǎn)品或服務技術規(guī)范，加強對公共服務質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監(jiān)督。

（十）完善公共服務價格調(diào)整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據(jù)項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調(diào)價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。

（十一）完善法律法規(guī)體系。推進相關立法，填補政府和社會資本合作領域立法空白，著力解決政府和社會資本合作項目運作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會資本的責權利關系，明確政府相關部門的監(jiān)督管理責任，為政府和社會資本合作模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩(wěn)定的政策預期。鼓勵有條件的地方立足當?shù)貙嶋H，依據(jù)立法法相關規(guī)定，出臺地方性法規(guī)或規(guī)章，進一步有針對性地規(guī)范政府和社會資本合作模式的運用。

四、規(guī)范推進政府和社會資本合作項目實施

（十二）廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

（十三）化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓—運營—移交（ＴＯＴ）、改建—運營—移交（ＲＯＴ）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

（十四）提高新建項目決策的科學性。地方政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，結合財政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項目的經(jīng)濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設—運營—移交（ＢＯＴ）、建設—擁有—運營（ＢＯＯ）等運作方式。

（十五）擇優(yōu)選擇項目合作伙伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據(jù)預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項目合作伙伴。依托政府采購信息平臺，及時、充分向社會公布項目采購信息。綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術能力、管理經(jīng)驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。加強項目政府采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保證采購過程公平、公正、公開。

（十六）合理確定合作雙方的權利與義務。樹立平等協(xié)商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責權利對等。引入價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。